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8. Kollegialität und Gewaltenteilung.

[158] § 15. Eine Herrschaft kann traditional oder rational durch besondere Mittel begrenzt und beschränkt sein.

Von der Tatsache der Beschränkung der Herrschaft durch die Traditions- oder Satzungsgebundenheit als solcher ist also hier nicht die Rede. Sie ist in dem Gesagten (§§ 3 ff.) schon miterörtert. Sondern hier handelt es sich um spezifische, die Herrschaft beschränkende soziale Beziehungen und Verbände.

1. Eine patrimoniale oder feudale Herrschaft ist beschränkt durch ständische Privilegien, im Höchstmaß durch die ständische Gewaltenteilung (§ 9, 4), – Verhältnisse, von denen schon die Rede war.

2. Eine bureaukratische Herrschaft kann beschränkt sein (und muß gerade bei vollster Entwicklung des Legalitätstypus normalerweise beschränkt sein, damit[158] nur nach Regeln verwaltet werde) durch Behörden, welche zu Eigenrecht neben der bureaukratischen Hierarchie stehen und:

a) die Kontrolle und eventuelle Nachprüfung der Innehaltung der Satzungen, oder:

b) auch das Monopol der Schaffung aller oder der für das Ausmaß der Verfügungsfreiheit der Beamten maßgeblichen Satzungen, eventuell und vor allem:

c) auch das Monopol der Bewilligung der für die Verwaltung nötigen Mittel besitzen.

Von diesen Mitteln ist weiterhin gesondert zu reden (§ 16).

3. Jede Art von Herrschaft kann ihres monokratischen, an eine Person gebundenen Charakters entkleidet sein durch das Kollegialitätsprinzip. Dieses selbst aber kann ganz verschiedenen Sinn haben. Nämlich:

a) den Sinn: daß neben monokratischen Inhabern von Herrengewalten andere ebenfalls monokratische Gewalthaber stehen, denen Tradition oder Satzung wirksam die Möglichkeit gibt, als Aufschubs- oder Kassationsinstanzen gegen Verfügungen jener zu fungieren (Kassations-Kollegialität).

Wichtigste Beispiele: der Tribun (und ursprünglich: Ephore) der Antike, der capitano del popolo des Mittelalters, der Arbeiter- und Soldatenrat und seine Vertrauensmänner in der Zeit nach dem 9. November 1918 bis zur Emanzipation der regulären Verwaltung von dieser, zur »Gegenzeichnung« berechtigten, Kontrollinstanz.

Oder:

b) den ganz entgegengesetzten Sinn: daß Verfügungen von Behörden nicht monokratischen Charakters, nach vorgängiger Beratung und Abstimmung, erlassen werden, daß also laut Satzung nicht ein Einzelner, sondern eine Mehrheit von Einzelnen zusammenwirken muß, damit eine bindende Verfügung zustande kommt (Leistungs-Kollegialität [als kollegiale Leistungsverbindung = technische Kollegialität]). Es kann dann gelten:

α. Einstimmigkeitsprinzip, oder:

β. Mehrheitsprinzip.

c) Dem Fall a (Kassationskollegialität) entspricht im Effekt der Fall: daß zur Schwächung der monokratischen Gewalt mehrere, monokratische, gleichberechtigte Inhaber von Herrengewalten stehen, ohne Spezifizierung von Leistungen, so daß also bei Konkurrenz um Erledigung der gleichen Angelegenheit mechanische Mittel (Los, Turnus, Orakel, Eingreifen von Kontrollinstanzen: 2 a) entscheiden müssen, wer sie zu erledigen hat, und mit dem Effekt, daß jeder Gewalthaber Kassationsinstanz gegen jeden anderen ist.

Wichtigster Fall: die römische Kollegialität der legitimen Magistratur (Consul, Praetor).

d) Dem Fall b (Leistungs-Kollegialität) steht noch nahe der Fall: daß in einer Behörde zwar ein material monokratischer primus inter pares vorhanden ist, Anordnungen aber normalerweise nur nach Beratung mit anderen formal gleichgeordneten Mitgliedern erfolgen sollen und die Abweichung der Ansichten in wichtigen Fällen eine Sprengung des Kollegiums durch Austritte und damit eine Gefährdung der Stellung des monokratischen Herrn zur Folge hat (Leistungs-Kollegialität mit präeminentem Leiter).

Wichtigster Fall: die Stellung des englischen »Prime Minister« innerhalb des »Cabinet«. Diese hat bekanntlich sehr gewechselt. Der Formulierung nach entsprach sie aber material in den meisten Fällen der Epoche der Kabinettsregierung.

Nicht notwendig Abschwächung, sondern eventuell: eine Temperierung der Herrschaft im Sinn der Rationalisierung, bewirken beratende kollegiale Körperschaften neben monokratischen Herren. Aber sie können im Effekt[159] die Ueberhand über den Herrn gewinnen. Insbesondere dann, wenn sie ständischen Charakters sind. – Hauptfälle:

e) Dem Fall d steht nahe der andere: daß eine formal nur beratende Körperschaft beigeordnet ist einem monokratischen, durch ihre Entscheidungen überhaupt nicht gebundenen Herrn, der nur, durch Tradition oder Satzung, zur Einholung ihres – formal unverbindlichen – Rats verpflichtet ist, dessen Mißachtung im Fall des Mißerfolgs ihn verantwortlich macht.

Wichtigster Fall: Die Beiordnung des Senats als Be ratungsinstanz der Magistrate, aus der sich faktisch dessen Herrschaft über die Magistrate entwickelte (durch die Kontrolle der Finanzen). Das Primäre war wohl ungefähr die geschilderte Auffassung. Aus der (faktischen) Finanz kontrolle, noch mehr aber aus der ständischen Identität von Senatoren und (formal) gewählten Beamten entwickelte sich die tatsächliche Bindung der Magistrate an Senatsbeschlüsse: das »si eis placeret«, welches deren Unverbindlichkeit ausdrückte, hieß später soviel wie etwa unser »gefälligst« bei dringenden Anweisungen.

f) Wiederum etwas anders stellt sich der Fall: daß in einer Behörde spezifizierte Kollegialität besteht, d.h. die Vorbereitung und der Vortrag der einzelnen zur Kompetenz gehörigen Angelegenheiten Fach männern – eventuell bei der gleichen Angelegenheit: verschiedenen – anvertraut ist, die Entscheidung aber durch Abstimmung der sämtlichen Beteiligten erfolgt.

In den meisten Staatsräten und staatsratsartigen Bildungen der Vergangenheit war dies mehr oder minder rein der Fall (so im englischen Staatsrat der Zeit vor der Kabinettsherrschaft). Sie haben die Fürsten nie expropriiert, so groß ihre Macht zuweilen war. Im Gegenteil hat der Fürst unter Umständen versucht, auf den Staatsrat zurückzugreifen, um die Kabinetts-Regierung (der Parteiführer) abzuschütteln: so in England, vergeblich. Dagegen entspricht der Typus leidlich den Fachministerien des erbcharismatischen und des plebiszitär-gewaltenteilenden (amerikanischen) Typus, die vom Herrn (König, Präsidenten) nach Ermessen ernannt werden, um ihn zu stützen.

g) Die spezifizierte Kollegialität kann eine bloß beratende Körperschaft sein, deren Voten und Gegenvoten dem Herrn zur freien Entschließung vorgelegt werden (wie in lit. e).

Der Unterschied ist dann nur: daß hier die Leistungsspezifikation am grundsätzlichsten durchgeführt ist. Der Fall entspricht etwa der preußischen Praxis unter Friedrich Wilhelm I. Stets stützt dieser Zustand die Herrenmacht.

h) Der rational spezifizierten Kollegialität steht am schärfsten gegenüber die traditionale Kollegialität von »Aeltesten«, deren kollegiale Erörterung als Garantie der Ermittelung des wirklich traditionalen Rechts angesehen wird, und eventuell: als Mittel der Erhaltung der Tradition gegen traditionswidrige Satzungen durch Kassation dient.

Beispiele: viele der »Gerusien« der Antike, für die Kassation: der Areopag in Athen, die »patres« in Rom (allerdings primär dem Typus l – s. unten – zugehörig).

i) Eine Abschwächung der Herrschaft kann durch Anwendung des Kollegialprinzips auf die (sei es formal, sei es material) höchsten (ausschlaggebenden) Instanzen (den Herrn selbst) unternommen werden. Der Fall liegt in seiner Kasuistik durchaus gleichartig den von d bis g besprochenen. Die einzelnen Zuständigkeiten können a) im Turnus wechseln, oder b) dauernde »Ressorts« Einzelner bilden. Die Kollegialität besteht so lange, als die (formale) Mitwirkung Aller zu legitimen Verfügungen erforderlich ist.

[160] Wichtigste Beispiele: der Schweizer Bundesrat mit seiner nicht eindeutigen Ressortverteilung und dem Turnus-Prinzip; die revolutionären Kollegien der »Volksbeauftragten« in Rußland, Ungarn, zeitweise Deutschland; aus der Vergangenheit: der Venezianer »Rat der Elf«, die Kollegien der Anzianen usw.

Sehr viele Fälle der Kollegialität innerhalb patrimonialer oder feudaler Herrschaftsverbände sind entweder

α. Fälle ständischer Gewaltenteilung (Kollegialität des ständischen Verwaltungsstabs oder der ständisch Appropriierten), – oder

β. Fälle der Schaffung von mit dem Herrn gegen die vergesellschafteten ständischen Gewalthaber solidarischen kollegialen Vertretungen des patrimonialen Beamtentums (Staatsräte; Fall f oben);

γ. Fälle der Schaffung von beratenden und unter Umständen beschließenden Körperschaften, denen der Herr präsidiert oder beiwohnt oder über deren Verhandlungen und Voten er unterrichtet wird und durch deren Zusammensetzung teils

αα) aus fachmäßigen Kennern, teils

ββ) aus Personen mit einem spezifischen ständischen Prestige

er hoffen kann, seine – gegenüber den steigenden Fach anforderungen – zunehmend nur noch dilettantische Informiertheit soweit zu vervollkommnen, daß ihm eine begründete eigene Entscheidung möglich bleibt (Fall g oben).

In den Fällen γ legt der Herr naturgemäß Gewicht auf Vertretung möglichst heterogener und eventuell entgegengesetzter

αα) Fachmeinungen und

ββ) Interessen, um

1. allseitig informiert zu sein, –

2. die Gegensätze gegeneinander ausspielen zu können.

Im Fall β legt der Herr umgekehrt oft (nicht: immer) Gewicht auf Geschlossenheit der Meinungen und Stellungnahmen (Quelle der »solidarischen« Ministerien und Kabinette in den sog. »konstitutionellen« oder anderen effektiv gewaltenteilenden Staaten).

Im Fall α wird das Kollegium, welches die Appropriation vertritt, Gewicht auf Einhelligkeit der Meinungen und Solidarität legen, sie aber nicht immer erzielen können, da jede Appropriation durch ständisches Privileg kollidierende Sonderinteressen schafft.

Für α sind die Ständeversammlungen, ständischen Ausschüsse und die ihnen vorangehenden, auch außerhalb des Okzidents häufigen, Vasallenversammlungen (China) typisch. Für β die ersten, durchweg kollegialen, Behörden der entstehenden modernen Monarchie, zusammengesetzt vor allem (aber nicht nur) aus Juristen und Finanzexperten. Für γ die Staatsräte zahlreicher fremder und der entstehenden modernen okzidentalen Monarchien (noch im 18. Jahrh. hatte gelegentlich ein Erzbischof Sitz im englischen »Kabinett«) mit ihren »Räten von Haus aus« und ihrer Mischung von Honoratioren und Fachbeamten.

Jener Umstand des Gegensatzes der ständischen Interessen gegeneinander kann dem Herrn beim Feilschen und Ringen mit den Ständen Vorteile schaffen. Denn

k) als »kollegial« kann man – der äußeren Form wegen – auch Vergesellschaftungen bezeichnen, welche die Vertreter als Delegierte von untereinander kollidierenden ideellen oder Macht- oder materiellen Interessen zusammenschließen sollen, um eine Schlichtung der Interessengegensätze durch Kompromiß zu erreichen (Kompromiß-Kollegialität im Gegensatz zur Amts- und zur parlamentarischen Abstim mungs-Kollegialität).

Der Fall liegt in grober Form in der »ständischen« Gewaltenteilung vor, welche stets nur durch Kompromiß der Privilegierten zu Entscheidungen gelangte (siehe bald). In rationalisierter Form ist er möglich durch Auslese der Delegierten nach dauernder ständischer oder Klassenlage (s. Kap. IV) oder aktuellem Interessengegensatz.[161] »Abstimmung« kann in einer solchen Körperschaft – solange sie diesen Charakter hat – keine Rolle spielen, sondern entweder

α. paktiertes Kompromiß der Interessenten oder

β. vom Herrn oktroyiertes Kompromiß nach Anhörung der Stellungnahme der verschiedenen Interessentenparteien.

Ueber die eigenartige Struktur des sog. »Ständestaats« später näheres. Die Trennung der Kurien (»Lords« und »Gemeine«: – die Kirche hatte ihre gesonderten »convocations« – in England; Adel, Geistliche, tiers état in Frankreich; die zahlreichen Gliederungen deutscher Stände) und die Notwendigkeit, durch Kompromiß, zunächst innerhalb des einzelnen Standes, dann zwischen den Ständen, zu Entschließungen zu gelangen (die der Herr oft als unverbindliche Vorschläge behandelte) gehören hierher. An der jetzt wieder sehr modernen Theorie der »berufsständischen Vertretung« (s. § 22) ist zu tadeln: daß meist die Einsicht fehlt, daß hier Kompromisse, nicht Ueberstimmungen, das allein adäquate Mit tel sind. Innerhalb freier Arbeiter-Räte würden sich die Angelegenheiten materiell als ökonomisch bedingte Macht-, nicht als Abstimmungsfragen erledigen.

l) Endlich gibt es – ein damit verwandter Fall – Abstimmungskollegialität in Fällen, wo mehrere bisher autokephale und autonome Verbände sich zu einem neuen Verband vergesellschaften und dabei ein (irgendwie abgestuftes) Einflußrecht auf Entscheidungen durch Appropriation von Stimmen auf ihre Leiter oder deren Delegierte erreichen (Verschmelzungs-Kollegialität).

Beispiele: die Vertretungen der Phylen, Phratrien und Geschlechter in der antiken Ratsbehörde, der mittelalterliche Geschlechterverband in der Zeit der consules, die Mercadanza der Zünfte, die Delegierten der »Fachräte« in einen Zentralrat der Arbeiterschaft, der »Bundesrat« oder Senat in Bundesstaaten, die (effektive) Kollegialität bei Koalitionsministerien oder Koalitionsregierungskollegien (Maximum: bei Bestellung nach dem Proporz: Schweiz).

m) Einen Sondercharakter hat die Abstimmungskollegialität gewählter parlamentarischer Repräsentanten, von der daher gesondert zu handeln sein wird. Denn sie ruht auf entweder

α. Führerschaft und ist dann Gefolgschaft, oder

β. auf parteikollegialer Geschäftsführung, und ist dann »führerloser Parlamentarismus«

Dazu aber ist Erörterung der Parteien notwendig [s. § 18].

Kollegialität – außer im Fall der monokratischen Kassationskollegialität – bedeutet, fast unvermeidlich, eine Hemmung präziser und eindeutiger, vor allem schneller Entschließungen (in ihren irrationalen Formen auch: der Fachgeschultheit). Eben diese Wirkung war aber dem Fürsten bei Einführung des Fachbeamtentums meist nicht unerwünscht. Aber eben dies hat sie zunehmend zurückgedrängt, je schneller das notwendige Tempo der Entschließungen und des Handelns wurde. Innerhalb der kollegialen leitenden Instanzen stieg im allgemeinen die Machtstellung des leitenden Mitgliedes zu einer formell und materiell präeminenten (Bischof, Papst in der Kirche, Ministerpräsident im Kabinett). Das Interesse an Wiederbelebung der Kollegialität der Leitung entspringt meist einem Bedürfnis nach Schwächung des Herrschers als solchen. Dann dem Mißtrauen und Ressentiment, weniger der Beherrschten: – die meist nach dem »Führer« geradezu rufen, – als der Glieder des Verwaltungsstabs gegen die monokratische Führung. Dies gilt aber durchaus nicht nur und nicht einmal vorzugsweise von negativ privilegierten, sondern gerade auch von positiv privilegierten Schichten. Kollegialität ist durchaus nichts spezifisch »Demokratisches«. Wo privilegierte Schichten sich gegen die Bedrohung durch die negativ Privilegierten zu sichern hatten, haben sie stets darnach getrachtet und darnach trachten müssen, keine monokratische Herrengewalt aufkommen zu lassen, welche sich auf jene Schichten hätte stützen können,[162] also, neben strengster Gleichheit der Privilegierten (davon gesondert im folgenden §), kollegiale Behörden als Ueberwachungs- und allein beschließende Behörden geschaffen und aufrechterhalten.

Typen: Sparta, Venedig, der vorgracchische und sullanische Senat in Rom, England wiederholt im 18. Jahrhundert, Bern und andere Schweizer-Kantone, die mittelalterlichen Geschlechterstädte mit ihren kollegialen Konsuln, die Mercadanza, welche die Händler-, nicht die Arbeiter-Zünfte umfaßte: diese letzteren wurden sehr leicht die Beute von Nobili oder Signoren.

Die Kollegialität gewährleistet größere »Gründlichkeit« der Erwägungen der Verwaltung. Wo diese auf Kosten der Präzision und Schnelligkeit bevorzugt werden soll, pflegt – neben den oben erwähnten Motiven – noch heute auf sie zurückgegriffen zu werden. Immerhin teilt sie die Verantwortlichkeit, und bei größeren Gremien schwindet diese gänzlich, während Monokratie sie deutlich und unbezweifelbar festlegt. Große und schnell einheitlich zu lösende Aufgaben werden im ganzen (und rein technisch wohl mit Grund) in die Hand monokratischer, mit der Allein verantwortung belasteter »Diktatoren« gelegt.

Weder eine kraftvolle einheitliche äußere noch innere Politik von Massenstaaten ist effektiv kollegial zu leiten. Die »Diktatur des Proletariats« zum Zwecke der Sozialisierung insbesondere erforderte eben den vom Vertrauen der Massen getragenen »Diktator«. Eben diesen aber können und wollen – nicht etwa: die »Massen«, sondern: – die massenhaften parlamentarischen, parteimäßigen, oder (was nicht den geringsten Unterschied macht) in den »Räten« herrschenden Gewalthaber nicht ertragen. Nur in Rußland ist er durch Militärmacht entstanden und durch das Solidaritätsinteresse der neu appropriierten Bauern gestützt.

Es seien nachstehend noch einige, das Gesagte teils zusammenfassende, teils ergänzende Bemerkungen angefügt:

Kollegialität hat historisch doppelten Sinn gehabt:

a) mehrfache Besetzung des gleichen Amtes oder mehrere direkt in der Kompetenz miteinander konkurrierende Aemter nebeneinander, mit gegenseitigem Vetorecht. Es handelt sich dann um technische Gewaltenteilung zum Zweck der Minimisierung der Herrschaft. Diesen Sinn hatte die »Kollegialität« vor allem in der römischen Magistratur, deren wichtigster Sinn die Ermöglichung der jedem Amtsakt inhärenten Interzession der par potestas war, um dadurch die Herrschaft des Einzelmagistrates zu schwächen. Aber jeder Einzelmagistrat blieb dabei Einzelmagistrat, in mehreren Exemplaren.

b) kollegiale Willensbildung: legitimes Zustandekommen eines Befehls nur durch Zusammenwirken mehrerer, entweder nach dem Einstimmigkeits- oder nach dem Mehrheitsprinzip. Dies ist der moderne, in der Antike nicht unbekannte, aber für sie nicht charakteristische, Kollegialitätsbegriff. – Diese Art der Kollegialität kann entweder 1. Kollegialität der höchsten Leitung, also der Herrschaft selbst, sein, oder 2. Kollegialität ausführender oder 3. Kollegialität beratender Behörden.

1. Kollegialität der Leitung kann ihre Gründe haben:

α. darin, daß der betreffende Herrschaftsverband auf Vergemeinschaftung oder Vergesellschaftung mehrerer autokephaler Herrschaftsverbände beruht und alle sich Vergesellschaftenden Machtanteil verlangen (antiker Synoikismus mit der nach Sippen, Phratrien, Phylen gegliederten kollegialen Ratsbehörde; – mittelalterlicher Verband der Geschlechter mit dem repartierten Geschlechterrat; – mittelalterlicher Verband der Zünfte in der Mercadanza mit dem Rat der Anzianen oder Zunftdeputierten; – »Bundesrat« in modernen Bundesstaaten; – effektive Kollegialität bei Ministerien oder höchsten Regierungskollegien, die von Parteikoalitionen gestellt werden (Maximum: bei Repartition der Macht nach dem Proporz, wie zunehmend in der Schweiz). – Die Kollegialität ist dann ein besonderer Fall des ständischen oder kantonalen Repräsentationsprinzips). – Oder

β. in dem Fehlen eines Führers zufolge: Eifersucht der um die Führerschaft Konkurrierenden oder: Streben der Beherrschten nach Minimisierung der Herrschaft Einzelner. Aus einer Mischung dieser Gründe ist sie in den meisten Revolutionen aufgetreten, sowohl als »Rat« der Offiziere oder auch der Soldaten revoltierender Truppen, wie als Wohlfahrtsausschuß oder Ausschuß von »Volksbeauftragten«. In der normalen Friedensverwaltung hat fast immer das letztgenannte Motiv: die Abneigung gegen den einzelnen »starken Mann«, für die Kollegialität leitender Behörden[163] entschieden: so in der Schweiz und z.B. in der badischen Verfassung [von 1919]. (Träger dieser Abneigung waren diesmal die Sozialisten, welche die für die Sozialisierung unbedingt erforderliche straffe Einheitlichkeit der Verwaltung aus Besorgnis vor dem »Wahlmonarchen« opferten. Dafür war insbesondere die führerfeindliche Empfindungsweise des (Gewerkschafts-, Partei-, Stadtkreis-) Beamtentums in der Partei maßgebend.) – Oder

γ. in dem ständischen »Honoratioren«-Charakter der für die Besetzung der Leitung ausschlaggebenden und ihren Besitz monopolisierenden Schicht, also: als Produkt ständisch-aristokratischer Herrschaft. Jede ständisch privilegierte Schicht fürchtet das auf emotionale Massenhingabe gestützte Führertum mindestens ebenso stark wie die führerfeindliche Demokra tie. Die Senatsherrschaft und die faktischen Versuche, durch geschlossene Ratskörperschaften zu regieren, gehören dahin, ebenso die venezianische und ihr ähnliche Verfassungen. – Oder

δ. in dem Kampf des Fürstentums gegen die zunehmende Expropriation durch das fachgeschulte Beamtentum. Die moderne Verwaltungsorganisation beginnt in der obersten Leitung in den okzidentalen Staaten (und übrigens ähnlich auch in den für die dortige Entwicklung vorbildlichen Patrimonialstaaten des Orients: China, Persien, Khalifenreich, osmanisches Reich) durchweg mit kollegialen Behörden. Der Fürst scheut nicht nur die Machtstellung Einzelner, sondern hofft vor allem: durch das System der Voten und Gegenvoten in einem Kollegium die Entscheidung selbst in der Hand und, da er zunehmend Dilettant wird, die nötige Uebersicht über die Verwaltung zu behalten, besser als bei Abdankung zugunsten der Machtstellung von Einzelbeamten. (Die Funktion der höchsten Behörden war zunächst ein Mittelding zwischen beratenden und verfügenden Kollegien; nur die besonders irrational wirkende Eigenmacht des Fürsten in der Finanzgebarung wurde – so in der Reform des Kaisers Max – von den Fachbeamten sofort gebrochen, und hier mußte der Fürst aus zwingenden Gründen nachgeben.) – Oder

ε. in dem Wunsch, spezialistische Fachorientierung und auseinandergehende Interessen sachlicher oder persönlicher Art durch kollegiale Beratung auszugleichen, also: Kompromisse zu ermöglichen. So namentlich in der Leitung der Gemeindeverwaltung, welche einerseits lokal übersehbare und stark technische Probleme vor sich sieht, andererseits und namentlich aber ihrer Natur nach sehr stark auf Kompromissen von materiellen Interessenten zu beruhen pflegt, – so lange wenigstens, als die Massen sich die Herrschaft der durch Besitz und Schulung privilegierten Schichten gefallen lassen. – Die Kollegialität der Ministerien hat technisch ähnliche Gründe: wo sie fehlt, wie z.B. in Rußland und (weniger ausgeprägt) im deutschen Reich des Regimes [bis 1918], war eine effektive Solidarität der Regierungsstellen nie herzustellen, sondern nur der erbittertste Satrapenkampf der Ressorts zu beobachten. –

Die Gründe unter α, γ, δ sind rein historischen Charakters. Die moderne Entwicklung der bureaukratischen Herrschaft hat in Massenverbänden – einerlei ob Staaten oder Großstädten – überall zu einer Schwächung der Kollegialität in der effektiven Leitung geführt. Denn die Kollegialität vermindert unvermeidlich 1. die Promptheit der Entschlüsse, – 2. die Einheitlichkeit der Führung, – 3. die eindeutige Verantwortlichkeit des Einzelnen, – 4. die Rücksichtslosigkeit nach außen und die Aufrechterhaltung der Disziplin im Innern. – Ueberall ist daher – auch aus s.Z. zu erörternden ökonomischen und technologischen Gründen – in Massenstaaten mit Beteiligung an der großen Politik die Kollegialität, wo sie erhalten blieb, abgeschwächt worden zugunsten der prominenten Stellung des politischen Führers (leader, Ministerpräsident). Aehnlich wie übrigens auch in fast allen großen patrimonialistischen Verbänden, ge rade den streng sultanistischen, stets wieder das Bedürfnis nach einer führenden Persönlichkeit (Großvesier) neben dem Fürsten gesiegt hat, soweit nicht die »Günstlings«-Wirtschaft Ersatz dafür schuf. Eine Person sollte verantwortlich sein. Der Fürst aber war es legal nicht.

2. Die Kollegialität der ausführenden Behörden bezweckte die Sachlichkeit und, vor allem, Integrität der Verwaltung zu stützen und in diesem Interesse die Macht Einzelner zu schwächen. Sie ist aus den gleichen Gründen wie in der Leitung fast überall der technischen Ueberlegenheit der Monokratie gewichen (so in Preußen in den »Regierungen«).

3. Die Kollegialität nur beratender Körperschaften hat zu allen Zeiten bestanden und wird wohl zu allen Zeiten bestehen. Entwicklungsgeschichtlich sehr wichtig (wie an seinem Ort zu erwähnen): – besonders in jenen Fällen, wo die »Beratung« des Magistrats oder Fürsten tatsächlich nach der Machtlage eine »maßgebliche« war, – bedarf sie der Erörterung in dieser Kasuistik nicht. –

Unter Kollegialität ist hier stets Kollegialität der Herrschaft verstanden, – also von Behörden, welche entweder selbst verwalten oder die Verwaltung unmittelbar[164] (beratend) beeinflussen. Das Verhalten von ständischen oder parlamentarischen Versammlungen gehört, wie im Text angedeutet, noch nicht hierher.

Die Kollegialität hat geschichtlich den Begriff der »Behörde« erst voll zur Entfaltung gebracht, weil sie stets mit Trennung des »Bureau« vom »Haushalt« (der Mitglieder), [des] behördlichen vom privaten Beamtenstab, [der] Verwaltungsmittel vom Privatvermögen verbunden war. Es ist eben deshalb kein Zufall, daß die moderne Verwaltungsgeschichte des Okzidents ganz ebenso mit der Entwicklung von Kollegialbehörden von Fachbeamten einsetzt wie jede dauernde Ordnung patrimonialer, ständischer, feudaler oder anderer traditionaler politischer Verbände es – in anderer Art – auch tat. Nur kollegiale, eventuell solidarisch zusammenstehende Beamtenkörperschaften konnten insbesondere den zum »Dilettanten« werdenden Fürsten des Okzidents allmählich politisch expropriieren. Bei Einzelbeamten würde die persönliche Obödienz die unumgängliche Zähigkeit des Widerstandes gegen irrationale Anweisungen des Fürsten, ceteris paribus, weit leichter überwunden haben. Nach dem als unabwendbar erkannten Uebergang zur Fachbeamtenwirtschaft hat dann der Fürst regelmäßig das beratende Kollegialsystem (Staatsratssystem) mit Voten und Gegenvoten auszubauen gesucht, um, obwohl Dilettant, doch Herr zu bleiben. Erst nach dem endgültigen und unwiderruflichen Siege des rationalen Fachbeamtentums trat – insbesondere den Parlamenten gegenüber (s. später) – das Bedürfnis nach monokratisch (durch Ministerpräsidenten) geleiteter Solidarität der höchsten Kollegien, gedeckt durch den Fürsten und ihn deckend, und damit die allgemeine Tendenz zur Monokratie und also: Bureaukratie in der Verwaltung, siegreich auf.

1. Man kann sich die Bedeutung der Kollegialität an der Wiege der modernen Verwaltung besonders leicht an dem Kampf der von Kaiser Maximilian [I.] in höchster Not (Türkengefahr) geschaffenen Finanzbehörden mit seiner Gepflogenheit, über den Kopf der Beamten und ad hoc nach Laune Anweisungen und Pfandurkunden herzugeben, klar machen. Am Finanz problem begann die Expropriation des Fürsten, der hier zuerst politischer Nicht fachmann (Dilettant) wurde. Zuerst in der italienischen Signorie mit ihrem kaufmännisch geordneten Rechnungswesen, dann in den burgundisch-französischen, dann in den deutschen Kontinentalstaaten, selbständig davon bei den Normannen in Sizilien und England (Exchequer). Im Orient haben die Divane, in China die Yamen, in Japan das Bakufu usw., eine entsprechende, nur – in Ermangelung von rational geschulten Fachbeamten und also angewiesen auf die empirischen Kenntnisse »alter« Beamter – nicht zur Bureaukratisierung führende Rolle gespielt, in Rom: der Senat.

2. Die Kollegialität hat für die Trennung von privatem Haushalt und Amtsverwaltung eine ähnliche Rolle gespielt wie die voluntaristischen großen Handelsgesellschaften für die Trennung von Haushalt und Erwerbsbetrieb, Vermögen und Kapital.

§ 16. Die Herrengewalt kann ferner abgemildert werden:

4. durch spezifizierte Gewaltenteilung: Uebertragung spezifisch verschiedener, im Legalitätsfall (konstitutionelle Gewaltenteilung) rational bestimmter »Funktionen« als Herrengewalten auf verschiedene Inhaber, derart, daß nur durch ein Kompromiß zwischen ihnen in Angelegenheiten, welche mehrere von ihnen angehen, Anordnungen legitim zustande kommen.

1. »Spezifizierte« Gewaltenteilung bedeutet im Gegensatz zur »ständischen«: daß die Herrengewalten je nach ihrem sachlichen Charakter unter verschiedene Macht- (oder Kontroll-) Inhaber »verfassungsmäßig« (nicht notwendig: im Sinn der gesatzten und geschriebenen Verfassung) verteilt sind. Derart entweder, daß Verfügungen verschiedener Art nur durch verschiedene oder daß Verfügungen gleicher Art nur durch Zusammenwirken (also: ein nicht formal erzeugbares Kompromiß) mehrerer Machthaber legitim geschaffen werden können. Geteilt sind aber auch hier nicht: »Kompetenzen«, sondern: die Herrenrechte selbst.

[165] 2. Spezifizierte Gewaltenteilung ist nichts unbedingt Modernes. Die Scheidung zwischen selbständiger politischer und selbständiger hierokratischer Gewalt – statt Cäsaropapismus oder Theokratie – gehört hierher. Nicht minder kann man die spezifizierten Kompetenzen der römischen Magistraturen als eine Art der »Gewaltenteilung« auffassen. Ebenso die spezifizierten Charismata des Lamaismus. Ebenso die weitgehend selbständige Stellung der chinesischen (konfuzianischen) Hanlin-Akademie und der »Zensoren« gegenüber dem Monarchen. Ebenso die schon in Patrimonialstaaten, ebenso aber im römischen Prinzipat, übliche Trennung der Justiz- und Finanz- (Zivil-) von der Militärgewalt in den Unterstaffeln. Und letztlich natürlich überhaupt jede Kompetenzverteilung. Nur verliert der Begriff der »Gewaltenteilung« dann jede Präzision. Er ist zweckmäßigerweise auf die Teilung der höchsten Herrengewalt selbst zu beschränken. Tut man das, dann ist die rationale, durch Satzung (Konstitution) begründete Form der Gewaltenteilung: die konstitutionelle, durchaus modern. Jedes Budget kann im nicht parlamentarischen, sondern »konstitutionellen« Staat nur durch Kompromiß der legalen Autoritäten (Krone und – eine oder mehrere – Repräsentantenkammern) zustande kommen. Geschichtlich ist der Zustand in Europa aus der ständischen Gewaltenteilung entwickelt, theoretisch in England durch Montesquieu, dann Burke, begründet. Weiter rückwärts ist die Gewaltenteilung aus der Appropriation der Herrengewalten und Verwaltungsmittel an Privilegierte und aus den steigenden regulären ökonomisch-sozial bedingten (Verwaltungs-) und irregulären (vor allem durch Krieg bedingten) Finanzbedürfnissen erwachsen, denen der Herr ohne Zustimmung der Privilegierten nicht abhelfen konnte, aber – oft nach deren eigener Ansicht und Antrag – abhelfen sollte. Dafür war das ständische Kompromiß nötig, aus dem geschichtlich das Budgetkompromiß und die Satzungskompromisse – die keineswegs schon der ständischen Gewaltenteilung in dem Sinn zugehören, wie der konstitutionellen – erwachsen sind.

3. Konstitutionelle Gewaltenteilung ist ein spezifisch labiles Gebilde. Die wirkliche Herrschaftsstruktur bestimmt sich nach der Beantwortung der Frage: was geschehen würde, wenn ein satzungsgemäß unentbehrliches Kompromiß (z.B. über das Budget) nicht zustande käme. Ein budgetlos regierender König von England würde dann (heute) seine Krone riskieren, ein budgetlos regierender preußischer König nicht, im vorrevolutionären deutschen Reich wären die dynastischen Gewalten ausschlaggebend gewesen.

§ 17. Beziehungen zur Wirtschaft. 1. Die (rationale Leistungs-) Kollegialität von legalen Behörden kann die Sachlichkeit und persönliche Unbeeinflußtheit der Verfügungen steigern und dadurch die Bedingungen der Existenz rationaler Wirtschaft günstig gestalten, auch wo die Hemmung der Präzision des Funktionierens negativ ins Gewicht fällt. Die ganz großen kapitalistischen Gewalthaber der Gegenwart ebenso wie diejenigen der Vergangenheit bevorzugen aber im politischen wie im Partei- wie im Leben aller Verbände, die für sie wichtig sind, eben deshalb die Monokratie als die (in ihrem Sinn) »diskretere«, persönlich zugänglichere und leichter für die Interessen der Mächtigen zu gewinnende Form der Justiz und Verwaltung, und auch nach deutschen Erfahrungen mit Recht. – Die Kassationskollegialität und die aus irrationalen Appropriationen der Macht eines traditionalen Verwaltungsstabes entstandenen kollegialen Behörden können umgekehrt irrational wirken. Die im Beginn der Entwicklung des Fach beamtentums stehende Kollegialität der Finanzbehörden hat im ganzen wohl zweifellos die (formale) Rationalisierung der Wirtschaft begünstigt.

Der monokratische amerikanische Partei-Boß, nicht die oft kollegiale, offizielle Parteiverwaltung ist dem interessierten Parteimäzenaten »gut«. Deshalb ist er unentbehrlich. In Deutschland haben große Teile der sog. »Schwerindustrie« die Herrschaft der Bureaukratie gestützt und nicht den (in Deutschland bisher kollegial verwalteten) Parlamentarismus: aus dem gleichen Grunde.

2. Die Gewaltenteilung pflegt, da sie, wie jede Appropriation, feste, wenn auch noch nicht rationale, Zuständigkeiten schafft und dadurch ein Moment der »Berechenbarkeit« in das Funktionieren des Behördenapparats trägt, der (formalen) Rationalisierung der Wirtschaft günstig zu sein. Die auf Aufhebung der Gewaltenteilung gerichteten Bestrebungen (Räterepublik, Konvents- und Wohlfahrtsausschußregierungen)[166] sind durchweg auf (mehr oder minder) material rationale Umgestaltung der Wirtschaft eingestellt und wirken dementsprechend der formalen Rationalität entgegen.

Alle Einzelheiten gehören in die Spezialerörterungen.