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§ 2. Herrschaft und Verwaltung. Wesen und Grenzen demokratischer Verwaltung.

[545] »Herrschaft« interessiert uns hier in erster Linie, sofern sie mit »Verwaltung« verbunden ist. Jede Herrschaft äußert sich und funktioniert als Verwaltung. Jede Verwaltung bedarf irgendwie der Herrschaft, denn immer müssen zu ihrer Führung irgendwelche Befehlsgewalten in irgend jemandes Hand gelegt sein. Die Befehlsgewalt kann dabei sehr unscheinbar auftreten und der Herr als »Diener« der Beherrschten[545] gelten und sich fühlen. Dies ist am meisten bei der sog. »unmittelbar demokratischen Verwaltung« der Fall. »Demokratisch« heißt sie aus zwei nicht notwendig zusammenfallenden Gründen, nämlich 1. weil sie auf der Voraussetzung prinzipiell gleicher Qualifikationen Aller zur Führung der gemeinsamen Geschäfte beruht, 2. weil sie den Umfang der Befehlsgewalt minimisiert. Die Verwaltungsfunktionen werden entweder einfach im Turnus übernommen oder durch das Los oder durch direkte Wahl auf kurze Amtsfristen übertragen, alle oder doch alle wichtigen materiellen Entscheidungen dem Beschluß der Genossen vorbehalten, den Funktionären nur Vorbereitung und Ausführung der Beschlüsse und die sog. »laufende Geschäftsführung« gemäß den Anordnungen der Genos senversammlung überlassen. Die Verwaltung vieler privater Vereine ebenso wie diejenige politischer Gemeinden (in gewissem Maße noch jetzt, wenigstens dem Prinzip nach, der Schweizer Landesgemeinden und der townships der Vereinigten Staaten), unserer Universitäten (soweit sie in der Hand des Rektors und der Dekane liegt) und zahlreicher ähnlicher Gebilde folgt diesem Schema. Wie bescheiden aber immer die Verwaltungskompetenz bemessen sei, irgendwelche Befehlsgewalten müssen irgendeinem Funktionär übertragen werden, und daher befindet sich seine Lage naturgemäß stets im Gleiten von der bloßen dienenden Geschäftsführung zu einer ausgeprägten Herrenstellung. Eben gegen die Entwicklung einer solchen richten sich ja die »demokratischen« Schranken seiner Bestellung. Auf »Gleichheit« und »Minimisierung« der Herrschaftsgewalt der Funktionäre halten aber sehr oft auch aristokratische Gremien innerhalb und gegenüber den Mitgliedern der eigenen herrschenden Schicht: so die venezianische Aristokratie ebenso wie die spartanische oder wie diejenige der Ordinarien einer deutschen Universität, und wenden dann die gleichen »demokratischen« Formen (Turnus, kurzfristige Wahl, Los) an.

Diese Art der Verwaltung findet ihre normale Stätte in Verbänden, welche 1. lokal oder 2. der Zahl der Teilhaber nach eng begrenzt, ferner 3. der sozialen Lage der Teilhaber nach wenig differenziert sind, und sie setzt ferner 4. relativ einfache und stabile Aufgaben und 5. trotzdem ein nicht ganz geringes Maß an Entwicklung von Schulung in der sachlichen Abwägung von Mitteln und Zwecken voraus. (So die unmittelbar demokratische Verwaltung in der Schweiz und in den Vereinigten Staaten und innerhalb des altgewohnten Umkreises der Verwaltungsgeschäfte auch des russischen »Mir«.) Sie gilt also auch für uns hier nicht etwa als typischer historischer Ausgangspunkt einer »Entwicklungsreihe«, sondern lediglich als ein typologischer Grenzfall, von dem wir hier bei der Betrachtung ausgegangen sind. Weder der Turnus noch das Los noch eine eigentliche Wahl im modernen Sinn sind »primitive« Formen der Bestellung von Funktionären einer Gemeinschaft.

Ueberall, wo sie besteht, ist die unmittelbar demokratische Verwaltung labil. Entsteht ökonomische Differenzierung, so zugleich die Chance: daß die Besitzenden als solche die Verwaltungsfunktionen in die Hände bekommen. Nicht weil sie notwendig durch persönliche Qualitäten oder umfassendere Sachkenntnis überlegen wären. Sondern einfach, weil sie »abkömmlich« sind: die nötige Muße beschaffen können, die Verwaltung nebenamtlich, und weil sie ökonomisch in der Lage sind, sie billig oder ganz unentgeltlich zu erledigen. Während den zur Berufsarbeit Gezwungenen Opfer an Zeit, und das bedeutet für sie: an Erwerbschancen, zugemutet werden, welche mit zunehmender Arbeitsintensität ihnen zunehmend unerträglich werden. Daher ist auch nicht das hohe Einkommen rein als solches, sondern speziell das arbeitslose oder durch intermittierende Arbeit erworbene Einkommen Träger jener Ueberlegenheit. Eine Schicht moderner Fabrikanten z.B. ist unter sonst gleichen Umständen rein ökonomisch weit weniger abkömmlich und also weniger in der Lage zur Uebernahme von Verwaltungsfunktionen als etwa eine Gutsbesitzerklasse oder eine mittelalterliche patrizische Großhändlerschicht mit ihrer in beiden Fällen immerhin nur intermittierenden Inanspruchnahme für den Erwerb. Ebenso wie z.B. an den Universitäten die Leiter der großen medizinischen und naturwissenschaftlichen[546] Institute trotz ihrer Geschäftserfahrung nicht die am besten, sondern meist die am schlechtesten an ihre Aufgabe angepaßten, weil anderweit geschäftlich gebundenen, Rektoren sind. Je unabkömmlicher der in der Erwerbsarbeit Stehende wird, desto mehr hat bei sozialer Differenzierung die unmittelbar demokratische Verwaltung die Tendenz, in eine Herrschaft der »Honoratioren« hinüberzugleiten. Wir haben den Begriff der »Honoratioren« bereits früher, als des Trägers einer spezifischen sozialen Ehre, die an der Art der Lebensführung haftet, kennen gelernt⁴⁹. Hier tritt nun ein unentbehrliches, aber durchaus anderes normales Merkmal des Honoratiorentums hinzu: die aus der ökonomischen Lage folgende Qualifikation zur Wahrnehmung von sozialer Verwaltung und Herrschaft als »Ehrenpflicht«. Unter »Honoratioren« wollen wir hier vorläufig allgemein verstehen: die Besitzer von (relativ) arbeitslosem oder doch so geartetem Einkommen, daß sie zur Uebernahme von Verwaltungsfunktionen neben ihrer (etwaigen) beruflichen Tätigkeit befähigt sind, sofern sie zugleich – wie dies insbesondere aller Bezug arbeitslosen Einkommens von jeher mit sich gebracht hat – kraft dieser ihrer ökonomischen Lage eine Lebensführung haben, welche ihnen das soziale »Prestige« einer »ständischen Ehre« einträgt und dadurch sie zur Herrschaft beruft. Diese Honoratiorenherrschaft entwickelt sich besonders oft in der Form des Entstehens vorberatender Gremien, welche die Beschlüsse der Genossen vorwegnehmen oder tatsächlich ausschalten und von den Honoratioren für sich, kraft ihres Prestiges, monopolisiert werden. Speziell in dieser Form ist die Entwicklung der Honoratiorenherrschaft innerhalb lokaler Gemeinschaften, also insbesondere eines Nachbarschaftsverbandes, uralt. Nur daß die Honoratioren der Frühzeit zunächst einen völlig anderen Charakter haben als die der heutigen rationalisierten »unmittelbaren Demokratie«. Träger der Honoratiorenqualität ist nämlich ursprünglich das Alter. Abgesehen von dem Prestige der Erfahrung sind die »Aeltesten« auch an sich unvermeidlich die »natürlichen« Honoratioren in allen, ihr Gemeinschaftshandeln ausschließlich an »Tradition«, also: Konvention, Gewohnheitsrecht und heiligem Recht orientierenden Gemeinschaften. Denn sie kennen die Tradition; ihr Gutachten, Weistum, vorheriges Placet (προβούλενμα), oder ihre nachträgliche Ratifikation (auctoritas) garantiert die Korrektheit der Beschlüsse der Genossen gegenüber den überirdischen Mächten und ist der wirksamste Schiedsspruch in Streitfällen. Die »Aeltesten« sind bei annähernder Gleichheit der ökonomischen Lage der Genossen einfach die an Jahren Aeltesten, meist der einzelnen Hausgemeinschaften, Sippen, Nachbarschaften.

Das relative Prestige des Alters als solchen innerhalb einer Gemeinschaft wechselt stark. Wo der Nahrungsspielraum sehr knapp ist, pflegt der nicht mehr physisch Arbeitsfähige lediglich lästig zu fallen. Wo der Kriegszustand chronisch ist, sinkt im allgemeinen die Bedeutung des Alters gegenüber den Wehrfähigen und entwickelt sich oft eine »demokratische« Parole der Jungmannschaft gegen dessen Prestige (»sexagenarios de ponte«). Ebenso in allen Zeiten ökonomischer oder politischer, kriegerisch oder friedlich revolutionärer Neuordnung und da, wo die praktische Macht der religiösen Vorstellung und also die Scheu vor der Heiligkeit der Tradition nicht stark entwickelt oder im Verfall ist. Seine Schätzung erhält sich, wo immer der objektive Nutzwert der Erfahrung oder die subjektive Macht der Tradition hoch steht. Die Depossedierung des Alters als solchen erfolgt aber regelmäßig nicht zugunsten der Jugend, sondern zugunsten anderer Arten sozialen Prestiges. Bei ökonomischer oder ständischer Differenzierung pflegen die »Aeltestenräte« (Gerusien, Senate) nur in dem Namen ihren Ursprung dauernd kenntlich zu erhalten, der Sache nach aber durch die »Honoratioren« im vorhin erörterten Sinn – [der] »ökonomischen« Honoratioren – oder von durch »ständische« Ehre Privilegierten okkupiert zu werden, deren Macht letztlich immer irgendwie auch auf Maß oder[547] Art des Besitzes mitberuht. Demgegenüber kann, bei gegebener Gelegenheit, die Parole der Gewinnung oder Erhaltung »demokratischer« Verwaltung für die Besitzlosen oder auch für ökonomisch machtvolle, aber von der sozialen Ehre ausgeschlossene Gruppen von Besitzenden zum Mittel des Kampfes gegen die Honoratioren werden. Dann aber wird sie, da die Honoratioren ihrerseits sich vermöge ihres ständischen Prestiges und der von ihnen ökonomisch Abhängigen eine »Schutztruppe« von Besitzlosen zu schaffen in der Lage sind, eine Parteiangelegenheit. Mit dem Auftauchen des Macht kampfes von Parteien büßt jedoch die »unmittelbar verwaltende Demokratie« ihren spezifischen, die »Herrschaft« nur im Keim enthaltenden Charakter notwendig ein. Denn jede eigentliche Partei ist ein um Herrschaft im spezifischen Sinn kämpfendes Gebilde und daher mit der – wenn auch noch so verhüllten – Tendenz behaftet, sich ihrerseits in ihrer Struktur ausgeprägt herrschaftlich zu gliedern.

Etwas ähnliches wie bei dieser sozialen Entfremdung der, im Grenzfall der »reinen« Demokratie, eine Einheit von wesentlich gleichartigen Existenzen bildenden Genossen gegeneinander tritt ein, wenn das soziale Gebilde quantitativ ein gewisses Maß überschreitet, oder wenn die qualitative Differenzierung der Verwaltungsaufgaben deren die Genossen befriedigende Erledigung durch jeden Beliebigen von ihnen, den der Turnus, das Los oder die Wahl gerade trifft, erschwert. Die Bedingungen der Verwaltung von Massengebilden sind radikal andere als diejenigen kleiner, auf nachbarschaftlicher oder persönlicher Beziehung ruhender Verbände. Insbesondere wechselt der Begriff der »Demokratie«, wo es sich um Massenverwaltung handelt, derart seinen soziologischen Sinn, daß es widersinnig ist, hinter jenem Sammelnamen Gleichartiges zu suchen. Die quantitative und ebenso die qualitative Entfaltung der Verwaltungsaufgaben begünstigt, weil nun in zunehmend fühlbarer Weise Einschulung und Erfahrung eine technische Ueberlegenheit in der Geschäftserledigung begründen, auf die Dauer unweigerlich die mindestens faktische Kontinuität mindestens eines Teils der Funktionäre. Es besteht daher stets die Wahrscheinlichkeit, daß ein besonderes perennierendes soziales Gebilde für die Zwecke der Verwaltung, und das heißt zugleich: für die Ausübung der Herrschaft, entsteht. Dies Gebilde kann, in der schon erwähnten Art, honoratiorenmäßig »kollegialer«, oder es kann »monokratischer«, alle Funktionäre hierarchisch einer einheitlichen Spitze unterordnender, Struktur sein.